Zur Klage der Landesregierung und dem Volksbegehren

1. Was beabsichtigt der Verein „Selbstverwaltung für Thüringen e.V.“?

Der Verein „Selbstverwaltung für Thüringen e.V.“ lehnt die Gebietsreform der Thüringer Landesregierung ab und fordert die Aufhebung der Regelungen des Vorschaltgesetzes zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen (ThürGVG). Vor diesem Hintergrund initiierte der Verein ein Volksbegehren.

Der Verein startete am 15.08.2016 die Unterschriftenaktion für die Unterstützung des Antrags, die er innerhalb der Sammlungsfrist erfolgreich abschloss. (Artikel 82 Abs. 3 Satz 1 Verfassung des Freistaats Thüringen i. V. m. § 10 Abs. 1 Satz 1 Thüringer Gesetz über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid (ThürBVVG) sowie § 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 ThürBVVG). Der Präsident des Landtags hatte daraufhin innerhalb von sechs Wochen nach Eingang über die formale Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens (§ 11 Abs. 1 ThürBVVG) zu entscheiden. Am 14. Dezember 2016 wurde das Volksbegehren schließlich nach der vorgeschriebenen rein formalen Prüfung zugelassen.

2. Warum klagt die Landesregierung gegen das Volksbegehren?

Hält die Landesregierung (oder ein Drittel der Mitglieder des Landtags) die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens für nicht gegeben oder das Volksbegehren für mit höherrangigem Recht nicht vereinbar, muss sie binnen eines Monats nach der Zustellung oder Bekanntgabe der Zulässigkeitsentscheidung des Präsidenten des Landtags den Verfassungsgerichtshof anrufen (Artikel 82 Abs. 3 Satz 2 ThürVerf i. V. m. § 12 Abs. 2 ThürBVVG).

Die Landesregierung hat also keinen politischen Ermessensspielraum darüber zu entscheiden, ob sie eine Klage bei „angenommener“ Unzulässigkeit des Volksbegehrens einreicht oder nicht. Es besteht eine Rechtspflicht zur Anrufung des ThürVerfGH.

Am 10.01.2017 hat die Landesregierung entschieden, das Volksbegehren zur Gebietsreform vor dem Verfassungsgerichtshof in Weimar überprüfen zu lassen.

Einer der Gründe hierfür ist, dass der Gesetzentwurf mit Art. 82 Abs. 1 ThürVerf unvereinbar ist, da es an dem erforderlichen „ausgearbeiteten“ Gesetzentwurf fehlt. Bei einem Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens ist nach § 6 Abs.1 S. 2 ThürBVVG auf den Unterschriftenbögen „der Text und die Begründung“ des angestrebten Gesetzes vollständig abzudrucken. Dabei handelt es sich nicht um rein formale Anforderungen. Auch qualitativ müssen Text und Begründung bestimmten Anforderungen genügen.

Ein weiterer Grund liegt darin, dass die Festlegung von Zielen und Leitlinien einer Gebietsreform, wie sie durch das Vorschaltgesetz bestimmt wurden, zu komplex sind, um sie im Rahmen einer Volksabstimmung mit Ja oder Nein beantworten zu können. Dem parlamentarischen Gesetzgeber kommt bei derart umfassenden Planungs- und Gestaltungsentscheidungen nach Art. 45 Satz 2 ThürVerf ein Vorrang zu, da bei solch einem umfassenden Reformprozess vertiefte Begründungs- und Abwägungspflichten, zu erfüllen sind.

Nicht zuletzt verletzt das Volksbegehren nach Auffassung der Landesregierung den Haushaltsvorbehalt, wie er in Thüringen in der Verfassung in Artikel 82 Abs. 2 ThürVerf niedergelegt ist.

Es läge ein wesentlicher Eingriff in die Dispositionsbefugnis des Haushalts- und Finanzausgleichsgesetzgebers dadurch vor, dass er nicht mehr frei wäre nach welchen Rahmenbedingungen er die vorhandenen Haushaltsmittel einsetzt, um eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen zu gewährleisten. Der parlamentarische Gesetzgeber hätte seiner Abwägungs- und Ermessensentscheidung andere Kriterien im Hinblick auf Anzahl und Leistungsfähigkeit der einzelnen Kommunen zugrunde zu legen, wenn es keine Gebietsreform mit dem Ziel gäbe, größere territoriale Kommunaleinheiten und leistungsfähigere Kommunen, mit einer auf das Jahr 2035 abstellenden Betrachtungsweise zu schaffen.

3. Was versteht man unter dem Haushaltsvorbehalt des Art. 82 Abs. 2 ThürVerf? Und warum gibt es den Haushaltsvorbehalt?

Nach Art. 82 Abs. 2 ThürVerf sind Volksbegehren „zum Landeshaushalt“ unzulässig. Von der Volksgesetzgebung ausgeschlossen sind Gesetze, wenn sie haushaltswirksam und haushaltswesentlich sind. Dies kann sowohl durch Mehreinnahmen- als auch Mehrausgaben geschehen.

Schon die Weimarer Reichsverfassung hat die Zulässigkeit der Volksgesetzgebung in Deutschland unter einen verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalt gestellt. Es gibt hierfür also eine lange Tradition.

Die Gründe für den Finanzvorbehalt sind dabei vielfältig. Durch die Verfassung ist dem Parlament die Entscheidung über den Staatshaushalt vorbehalten und damit auch die Regulierung der Staatsaufgaben durch Ausgabeermächtigungen, Steuerung wie Kontrolle der Exekutive sowie durch Begründung und Begrenzung ihrer finanzieller Möglichkeiten. Das Parlament erstellt ein Gesamtkonzept und gewährleistet so einen Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben. Das Parlament muss dabei insbesondere das Gemeinwohl und künftige Generationen berücksichtigen.

Dem Parlament als Hüter des Haushaltsausgleichs und Vermittler zwischen den verschiedenen Ressortinteressen kommt in der Gewaltenteilung des parlamentarischen Regierungssystems eine große Bedeutung zu. Das parlamentarische Budgetrecht hat neben der fiskalischen Bereitstellungsaufgabe die Funktion der demokratischen Legitimation des staatlichen Finanzgebarens auf Landesebene. Die umfassende Zuständigkeit und das Verfahren des Landtags sichern überdies die Transparenz der Entscheidungsprozesse und die Information der Öffentlichkeit; sie ermöglicht eine vorbeugende Kontrolle der Exekutive.“

Der Thüringer Verfassungsgerichtshof (ThürVerfGH) hat mit Urteil vom 19. September 2001 das Budgetrecht des Parlamentes als eines der unantastbaren Grundprinzipien der Thüringer Landesverfassung bestätigt. Daher fällt der Finanzvorbehalt nach Art. 82 Abs. 2 ThürVerf in den Schutzbereich des Art. 83 Abs. 3 ThürVerf und unterliegt somit der „Ewigkeitsgarantie“. Das Budgetrecht des Parlaments ist wesentlicher Bestandteil des Systems eines gewaltengeteilten, demokratischen Verfassungsstaates. Eine rechtliche Prüfung, ob und inwieweit in diesem Bereich Veränderungen erfolgen können, ist derzeit noch nicht abgeschlossen.

4. Ist dies das erste Mal, dass die Thüringer Landesregierung gegen ein Volksbegehren klagt?

Nein. Bereits in der Vergangenheit haben Thüringer Landesregierungen den Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens angerufen. Im Ergebnis wurden das Volksbegehren für „Mehr Demokratie in Thüringen“ 2001, das „Volksbegehren für eine bessere Familienpolitik“ aus dem Jahr 2006 und zuletzt 2013 das Volksbegehren „Für sozial gerechte Kommunalabgaben“ auf Antrag früherer CDU geführten Landesregierungen durch den Verfassungsgerichtshof für unzulässig erklärt.

5. Warum besteht überhaupt die Möglichkeit, Volksbegehren vom Verfassungsgerichtshof überprüfen zu lassen?

Bei dem Verfahren zur Überprüfung von Volksbegehren handelt es sich um eine sog. „vorbeugende“ abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 82 Abs. 3 Satz 2 ThürVerf. Mit der „vorbeugenden“ abstrakten Normenkontrolle soll verhindert werden, dass über die Verfassungsmäßigkeit der Volksgesetzgebung erst nach einem erfolgreichen Volksentscheid befunden wird. So wird vermieden, dass ein aufwändiges und kostenintensives Verfahren stattfindet und die Bürgerinnen und Bürger des Freistaats ohne Anlass zu den Urnen gerufen werden. Dadurch kann zeitnah Rechtssicherheit und Rechtsklarheit sowohl für den Volks- als auch für den parlamentarischen Gesetzgeber sowie die Landesregierung geschaffen werden.

6. Wann wird es eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs geben?

Der Thüringer Verfassungsgerichtshof entscheidet wie alle Gerichte in eigener Verantwortung ohne externe Vorgaben zum Zeitplan der Verhandlungen und zum Urteil. Zur voraussichtlichen Verfahrensdauer können daher keine Aussagen getroffen werden.

7. Was passiert, wenn der Verfassungsgerichtshof dem Antrag der Landesregierung stattgibt?

Hat der Antrag der Landesregierung Erfolg, erklärt der Thüringer Verfassungsgerichtshof das Volksbegehren für unzulässig. Damit wäre das Volksbegehren gescheitert und dürfte innerhalb von zwei Jahren nicht mit gleichem Inhalt wiederholt werden (§ 11 Abs. 2 Nr. 2 ThürBVVG).

8. Was passiert, wenn der Verfassungsgerichtshof den Antrag der Landesregierung ablehnt?

In diesem Fall, erklärt der Thüringer Verfassungsgerichtshof das Volksbegehren für zulässig. Nach § 13 Abs. 3 ThürBVVG erfolgt die Bekanntmachung der Zulässigkeit des Volksbegehrens dann binnen vier Wochen nach der Verkündung der dem Zulassungsantrag stattgebenden Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes. Anschließend beginnt die Sammlungsfrist gem. § 13 Abs. 2 ThürBVVG zu laufen.

Die Feststellung über das Zustandekommen des Volksbegehrens trifft der Präsident des Landtags innerhalb von sechs Wochen nach Eingang der Unterschriftenbögen mit den von den Meldebehörden ermittelten Ergebnissen (§ 17 Abs. 2 ThürBVVG). Das Volksbegehren ist zustande gekommen, wenn ihm in freier Sammlung mindestens zehn Prozent der Stimmberechtigten innerhalb der Sammlungsfrist von vier Monaten zugestimmt haben (§ 17 Abs. 1 ThürBVVG).

9. Einige sagen, die Landesregierung hätte durch die Verfassungsprüfung die eigenen Grundsätze aufgegeben und damit ein Glaubwürdigkeitsproblem. Was ist da dran?

Die Landesregierung hält sich an geltendes Recht und die aktuelle Rechtsprechung. Frühere Landesregierungen haben in der Vergangenheit bereits mehrfach den Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens angerufen. Im Ergebnis wurden das Volksbegehren für „Mehr Demokratie in Thüringen“ 2001, das „Volksbegehren für eine bessere Familienpolitik“ aus dem Jahr 2006 und zuletzt 2013 das Volksbegehren „Für sozial gerechte Kommunalabgaben“ durch den Verfassungsgerichtshof für unzulässig erklärt. Es handelt sich also nicht um eine Klage „gegen die Bürgerinnen und Bürger“, sondern um die Einhaltung der gegebenen rechtlichen Verpflichtungen. Die Landesregierung führt zur Vermittlung der geplanten Gebietsreform seit Beginn des Gesetzgebungsprozesses einen zivilgesellschaftlichen Dialog über die Gebietsreform. Ebenfalls haben der Ministerpräsident, der Innenminister sowie die gesamte Landesregierung Kompromissbereitschaft bei der Umsetzung der Gebietsreform signalisiert. Die Anrufung des VerfGH bringt auch in diesem Fall Rechtssicherheit sowohl für die Gebietsreform, als auch für zukünftige Volksbegehren.

Die Regierungskoalition verabschiedete im Herbst 2016 „die bisher vorbildlichsten Regelungen für kommunale Bürgerbegehren in Deutschland“ (weiteres auf Mehr Demokratie Thüringen) und hat damit die Wichtigkeit von bürgernahen Entscheidungen deutlich unterstrichen.

In seiner Regierungserklärung hat der Ministerpräsident deutlich gemacht, dass er sich einen gesellschaftlichen und politischen Dialog u.a. mit Mehr Demokratie e.V. und dem Landtag wünscht, der zu einer Weiterentwicklung der landespolitischen Elemente direkter Demokratie beiträgt. Im Ergebnis sollten den Bürgerinnen und Bürgern mehr direkte politische Teilnahme ermöglicht und die repräsentative Demokratie sinnvoll ergänzt werden. Erfahrungen wurden in Deutschland unter anderem in Hamburg, Bremen, Bayern, NRW und Schleswig-Holstein in den Bereichen Sammelfristen, Unterschriften- und Abstimmungsquoren gesammelt. Diese Erfahrungen müssen ausgewertet werden, um festzustellen, was für Thüringen daraus gelernt werden kann.

10. Der Ministerpräsident wird zitiert, dass er die Volksbegehrensinitiative zu Gesprächen zum Vorschaltgesetz ‎einlädt. Welche Intention verfolgt er mit diesem Vorgehen?

Der Ministerpräsident hat den Verein „Selbstverwaltung für Thüringen“ zu Gesprächen eingeladen. Der Ministerpräsident hat dabei deutlich gemacht, dass er bereit ist, über das „Wie“ der Umsetzung der Gebietsreform zu diskutieren, und damit Gespräche über das „Ob“ ausgeschlossen. Die Beibehaltung des status quo würde angesichts der Herausforderungen, denen sich der Freistaat in den kommenden Jahren zu stellen hat, jedoch kein verantwortungsbewusstes und zukunftsorientiertes Regieren bedeuten.

Im Rahmen der Gespräche sollen Möglichkeiten erörtert werden, wie leistungsfähige Verwaltungsstrukturen und die politische Selbstständigkeit von Gemeinden noch besser miteinander verbunden werden können. Auch soll darüber diskutiert werden, wie das Ehrenamt auf kommunaler Ebene gestärkt werden kann. Dabei soll auch auf Erfahrungswerte anderer Länder zurückgegriffen werden.

Die Landesregierung strebt auf dieser Grundlage konstruktive Gespräche mit dem Verein „Selbstverwaltung für Thüringen“ an.

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